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專項債補充資本金:基建投資擴容新視閾2019年06月19日 09:14
  《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(簡稱《通知》)允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金,對專項債的這種特殊賦能既代表金融制度構架的深度創新,也顯示了財政政策導向的科學突破,其對基建投資與經濟增長所構成的能量支持效用被寄予了厚望。
  按先前的法理,地方政府發行專項債券所形成的資金在性質上屬于債務性資金,不能作為項目資本金,只可充當配套資金;而從公益類項目和基礎設施項目的資本金來源看,除了公共財政為主外,近年來又引進了一定規模的社會資本。顯然,允許專項債券轉為項目資本金,不僅拓寬了專項債用途范圍,還可大大提高項目資本金法定規模的形成效率。
  依照相關政策,涉及國計民生的重大項目須對標一定比例的資本金,如城市軌道交通項目的資本金比例為20%,機場項目為25%,鐵路、公路項目為20%。由此不難想象,假若地方政府財政資金遇到暫時困難或調度不力,社會資本進入渠道遇阻或者供給不及時,計劃中的項目不僅不能按時動工,而且很可能無限期拖延,而有了專項債券充作資本金的支持,除了在一般意義上拓展了項目資本金的來源渠道,還有效避免和防止因項目資本金臨時不足所造成的投資停頓與棄置風險。
  來自財政部的數據顯示,今年新增地方政府專項債規模為2.15萬億元,已完成發行8579億元,其中土儲和棚改債的比例接近80%,同時滿足專項債補充資本金項目要求的收費公路、軌道交通等基礎設施建設以及水資源與環保工程項目的占比約7.5%,對應資金籌集規模643億元;由于接下來今年還有1.3萬億元的待發專項債,即便保守地將滿足專項債補充資本金項目的占比提高至10%,也可產生約1300億元的專項債補充項目資本金成果。按照公路、軌交等項目資本金可撬動5倍杠桿的成效計算,新增專項債資金補充資本金后可以增加基建投資6500億元左右,相應地拉動基建投資增長2.2個百分點甚至更多。
  更為重要的是,專項債補充項目資本金的功效并不僅停留在自身資金的撬動作用上,還能從信貸杠桿的角度更充分地體現出來。直觀地看,將專項債引入資本金序列,工程項目的進展時序得到了有效保證,同時項目可如期進入運營并盈利,但實際上提升的是項目的信譽度,這樣更有利于項目單位公開融資。按照中信證券的測算,由于所有的專項債須在今年9月底發行完畢,在專項債成為資本金后,僅銀行金融機構就可向基建投資新增7000億元至8000億元的信貸規模。
  自從2015年將地方政府債券切分為一般債券與專項債券以來,專項債絕對規模就持續處于擴容之中,新增專項債發行指標從去年開始就超過一般債券的發行指標,從今年開始專項債年度發行規模也超過了一般債券的年度發行規模。數據顯示,近5年專項債的發行規模依次為1000億元、4000億元、8000億元、1.35萬億元和2.15萬億元,對應今年3.08萬億元的新增地方政府債務限額,專項債占比達69.8%。由于償債來源于政府性基金收入和項目本身收益,專項債具有零風險優勢,所以面世以來得到了市場的認可與追捧。而得益于專項債可補充資本金政策的刺激及對應的項目成功率與信譽度不斷提高,投資者對專項債的擁躉熱度還會提升,未來專項債的發行規模也會擴大,其支持重大基建項目的杠桿力度也勢必持續增強。
  除了明確專項債可以用作項目資本金的政策導向外,《通知》還提出了要多渠道籌集重大項目資本金,包括地方政府可通過統籌年度預算收入、上級轉移支付、結轉結余資金,以及按規定動用預算穩定調節基金等渠道籌集重大項目資本金,也可使用各類財政建設補助資金、中央預算內投資作為重大項目資本金,還可以發行地方政府債券后騰出的財力用于重大項目資本金等,這樣,由專項債導入而成的資本金便可與各路資本金形成有效集合,最終朝著基建投資所疊加出的杠桿效應也將更為強大與顯著。
  還需要澄清的是,依據相關政策,作為非債務性資金的投資項目資本金,項目法人是不承擔還本付息責任的。那么,專項債轉做資本金后,是不是也就意味著會產生違約風險呢?當然不是。一方面,轉作項目資本金的專項債償還主體依然是政府,資金來源鎖定政府性基金收入與專項項目收益,另一方面,《通知》劃定了專項債券資金作為項目資本金的明確范圍,包括國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目等,這些項目具有穩定的盈利能力與前景,隔離了項目本身的違約風險。再者,《通知》強調不得超越項目收益實際水平過度融資,嚴禁利用專項債券作為重大項目資本金政策層層放大杠桿。另外,項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的其他經營性專項收入都要及時足額繳入國庫,這也確保了專項債券還本付息資金運行在封閉的安全通道中。
來源:上海證券報
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